I. – Cour internationale de Justice

19. To show how it reached its findings in paragraph 2E of the dispositif, the Court should, after analysing the provisions of humanitarian law concerning the protection of combatants, then systematically have applied the humanitarian rules and principles as they apply to the protection of civilians. The major legal issues in this context which it might have been expected the Court would address are these: does the prohibition against civilians being the object of attack preclude attack upon a military target if it is realized that collateral civilian casualties will be unavoidable? And in the light of the answer to the above question, what then is meant by the requirements that a weapon must be able to dis- criminate between civilian and military targets and how will this apply to nuclear weapons?

20. For some States making submissions to the Court, the large number of civilian victims was said itself to show that the collateral damage is excessive. But the law of armed conflict has been articulated in terms of a broad prohibition – that civilians may not be the object of armed attack – and the question of numbers or suffering (provided always that this primary obligation is met) falls to be considered as part of the « balancing » or « equation » between the necessities of war and the requirements of humanity. Articles 23 (g), 25 and 27 of the Annex to the Fourth Hague Convention have relevance here. The principle of proportionality, even if finding no specific mention, is reflected in many provisions of Additional Protocol 1 to the Geneva Conventions of 1949. Thus even a legitimate target may not be attacked if the collateral civilian casualties would be disproportionate to the specific military gain from the attack. One is inevitably led to the question of whether, if a target is legitimate and the use of a nuclear weapon is the only way of destroying that target, any need can ever be so necessary as to occasion massive collateral dam- age upon civilians.

21. It must be that, in order to meet the legal requirement that a mili- tary target may not be attacked if collateral civilian casualties would be excessive in relation to the military advantage, the « military advantage » must indeed be one related to the very survival of a State or the avoid- ance of infliction (whether by nuclear or other weapons of mass destruc- tion) of vast and severe suffering on its own population; and that no other method of eliminating this military target be available.

22. It is said that collateral damage to civilians, even if proportionate to the importance of the military target, must never be intended. « One’s intent is defined by what one chooses to do, or seeks to achieve through what one chooses to do. » (Finnis, Boyle and Grisez, Nuclear Deterrence, Morality and Idealism, 1987, pp. 92-93.) This closely approximates to the legal doctrine of foreseeability, by which one is assumed to intend the consequences of one’s actions. Does it follow that knowledge that in concrete circumstances civilians will be killed by the use of a nuclear weapon is tantamount to an intention to attack civilians? In law, analysis must always be contextual and the philosophical question here put is no dif- ferent for nuclear weapons than for other weapons. The duty not to attack civilians as such applies to conventional weapons also. Collateral injury in respect of these weapons has always been accepted as not con- stituting « intent », provided always that the requirements of proportion- ality are met. » Annexe 2.1

II. – Cour européenne des droits de l’homme

« […] In this regard, it is to be recalled that the text of this provision (see paragraph 68 above), read as a whole, demonstrates that paragraph 2 does not primarily define instances where it is permitted intentionally to kill an individual, but describes the situations where it is permitted to “use force” which may result, as an unintended outcome, in the deprivation of life. The use of the term “absolutely necessary” suggests that a stricter and more compelling test of necessity must be employed from that normally applicable when determining whether State action is “necessary in a democratic society” under paragraph 2 of Articles 8 to 11 of the Convention. In particular, the force used must be strictly proportionate to the achievement of the aims set out in sub-paragraphs 2 (a), (b) and (c) of Article 2. In keeping with the importance of this provision in a democratic society, the Court must, in making its assessment, subject deprivations of life to the most careful scrutiny, particularly where deliberate lethal force is used, taking into consideration not only the actions of the agents of the State who actually administer the force but also all the surrounding circumstances, including such matters as the planning and control of the actions under examination (see the above-mentioned McCann and Others judgment, p. 46, §§ 148–50). […] In the light of the above considerations, the Court agrees with the Commission that the responsibility of the State is not confined to circumstances where there is significant evidence that misdirected fire from agents of the State has killed a civilian. It may also be engaged where they fail to take all feasible precautions in the choice of means and methods of a security operation mounted against an opposing group with a view to avoiding and, in any event, to minimising, incidental loss of civilian life. Thus, even though it has not been established beyond reasonable doubt that the bullet which killed Havva Ergi had been fired by the security forces, the Court must consider whether the security forces’ operation had been planned and conducted in such a way as to avoid or minimise, to the greatest extent possible, any risk to the lives of the villagers, including from the fire-power of the PKK members caught in the ambush. » Annexe 2.2

 » 10. On 23 April 1999, just after 2.00 am approximately, one of the RTS buildings at Takovska Street was hit by a missile launched from a NATO forces’ aircraft. Two of the four floors of the building collapsed and the master control room was destroyed.

11. The daughter of the first and second applicants, the sons of the third and fourth applicants and the husband of the fifth applicant were killed and the six applicant was injured. Sixteen persons were killed and another sixteen were seriously injured in the bombing of the RTS. Twenty-four targets were hit in the FRY that night, including three in Belgrade.


28. The applicants complain about the bombing of the RTS building on 23 April 1999 by NATO forces and they invoke the following provisions of the Convention : Article 2 (the right to life), Article 10 (freedom of expression) and Article 13 (the right to an effective remedy). » Annexe 2.8

« 3. La requérante allègue qu’elle a été victime du bombardement de son village natal de Katyr-Yourt effectué, de manière aveugle selon elle, par les forces militaires russes le 4 février 2000 et dans lequel ont péri son fils et ses trois nièces. Elle se plaint d’une violation des articles 2 et 13 de la Convention.


17. Le bombardement aurait commencé brutalement au petit matin du 4 février 2000. La requérante et les autres membres de sa famille se seraient cachés dans la cave de leur maison. Vers 3 heures de l’après-midi, profitant d’une accalmie, ils seraient sortis de la maison et auraient constaté que d’autres habitants du village étaient en train de rassembler leurs biens pour partir, […]. Avec leurs voisins, ils seraient montés à bord d’un minibus Gazel, qui se serait dirigé vers la sortie du village en empruntant la route d’Ordjonikidze. Alors qu’ils étaient en chemin, les avions seraient réapparus, ils auraient fondu sur eux et auraient bombardé les voitures sur la route. Cela se serait passé vers 3h30 de l’après-midi.

18. Le fils de la requérante, […], aurait été touché par un éclat et serait décédé quelques minutes plus tard. Trois autres personnes qui se trouvaient dans le véhicule auraient également été blessées. […]

19. La requérante soutient que le bombardement fut effectué de manière aveugle et que les militaires fédéraux utilisèrent des armes lourdes frappant sans discrimination, telles des bombes aériennes lourdes et des lance-roquettes multiples. Au total, plus de 150 personnes, dont beaucoup de déplacés internes, auraient perdu la vie au village pendant le bombardement.

95. […] Les experts furent également invités à évaluer le caractère approprié ou non de la décision qu’avait prise le général Nedobitko de déployer l’aviation et l’artillerie contre les positions des combattants et à dire si toutes les mesures nécessaires avaient été prises par le commandement du centre opérationnel du front ouest pour réduire autant que possible le nombre des victimes civiles à Katyr-Yourt.98. Quant à la limitation des pertes civiles, le rapport concluait que certaines mesures avaient été prises à cet effet : les officiers en charge du commandement avaient organisé et mené à bien l’exode des habitants du village, et ils avaient opté pour une méthode de tirs ciblés. […] Le rapport laissait entendre par ailleurs que les pertes auraient pu être davantage réduites si l’on avait laissé aux civils plus de temps pour quitter le village. […]

163. La requérante considère que la manière dont l’opération militaire menée à Katyr-Yourt a été préparée, contrôlée et exécutée a emporté violation de l’article 2. Elle estime que le recours à la force qui a entrainé le décès de son fils et de ses nièces et des blessures pour elle-même et ses proches n’était ni absolument nécessaire ni strictement proportionné.[…]

165. Une fois les rebelles dans le village, les militaires ont auraient fait un usage d’armes frappant sans discrimination […]. Quant au gain militaire censé être résulté de l’opération, la requérante souligne l’absence dans le dossier de l’enquête d’éléments précis concernant cette question. […]

170. […] [Pour le gouvernement], le recours à la force létale aurait été nécessaire et proportionné pour éliminer la résistance active des groupes armés illégaux, dont les actions représentaient une menace réelle pour la vie et la santé des soldats et des civils […]. Cette menace n’aurait pas pu être éliminée par d’autres moyens, et les actions menées par le commandement de l’opération auraient été proportionnées. Les armes de combat auraient été dirigées précisément contre des cibles préalablement déterminées.

175. En particulier, il est nécessaire d’examiner si l’opération litigieuse a été préparée et contrôlée par les autorités de manière à limiter autant que possible le recours à la force létale. Les autorités doivent prendre toutes les précautions utiles pour réduire au minimum les risques d’atteinte à la vie. Il convient également de rechercher si les autorités ne se sont pas montrées négligentes dans le choix de leurs actions.

181. Si le recours à la force pouvait se justifier en l’espèce, il va sans dire qu’un juste équilibre devait être ménagé entre le but poursuivi et les moyens employés pour l’atteindre. Il reste donc à la Cour à examiner si les actes incriminés en l’espèce n’ont pas dépassé ce qui était absolument nécessaire pour atteindre le but déclaré. » Annexe 2.11

« 3. Les requérantes allèguent en particulier zvoir été victimes d’un bombardement effectué de manière aveugle sur un convoi de civils par des avions militaires russes le 29 octobre 1999 près de Grozny. Lors de ce bombardement, deux des enfants de la première requérante furent tués, celle-ci et le deuxième requérante furent blessées, et les véhicules  et les biens de la troisième requérante furent détruits. Les intéressées se plaignent d’une violation des articles 2, 3 et 13 de la Convention […].

28. […], deux pilotes militaires […] aux commandes de deux avions militaires SU-25, effectuaient une mission consistant à opérer une reconnaissance […]. Vers 14 heures, […], ils virent des véhicules se diriger vers Grozny. Les avions furent attaqués à partir d’un camion Kamaz avec des armes de gros calibre. […] Vers 14 h 15, les avions tirèrent quatre roquettes chacun d’une hauteur de 800 mètres sur le camion Kamaz, lequel, selon leurs estimations, transportait au moins vingt combattants, et le détruisirent. Ils localisèrent ensuite un deuxième camion de marque Kamaz sur la même route, […], duquel ils furent également attaqués. Les pilotes répliquèrent en lançant deux missiles chacun sur la cible.

29. Le Gouvernement admet qu’outre les deux camions Kamaz visés, d’autres véhicules furent détruits ou endommagés. Il ressort de ses observations sur le fond que quatorze véhicules civils subirent des dommages. Au cours de cette attaque, seize civils furent tués et onze autres blessés. […]

30. En même temps, le Gouvernement affirme que les pilotes n’avaient pas prévu et ne pouvaient pas prévoir les dommages causés aux véhicules civils, qui apparurent sur la route seulement après que les roquettes eurent été tirées. De l’avis du Gouvernement, les combattants utilisèrent délibérément le convoi, qui se déplaçait sans autorisation, comme bouclier humain. Les roquettes peuvent causer des dommages dans un rayon de 600 à 800 mètres, ce qui explique le nombre de victimes.

88. […] Ils n’avaient pas l’intention de tuer des civils et de détruire le convoi de la Croix-Rouge, parce qu’ils n’avaient pas prévu et ne pouvaient pas prévoir une telle éventualité. […] Le tribunal de garnison déclara : […] la décision d’employer des moyens de combat se fondait sur leur [les soldats] propre appréciation de la situation qu’ils observaient. Sans aucun doute, cette appréciation devait inclure une évaluation non seulement des cibles mais également des dommages susceptibles d’être causés à d’autres véhicules et personnes qui se trouvaient dans le voisinage. En observant lesdites cibles (voitures remplies de « combattants »), les pilotes ne peuvent pas ne pas avoir remarqué la présence aux alentours d’autres véhicules avec des personnes à l’intérieur, et ils auraient dû employer des armes proportionnées quant à leurs caractéristiques, leur précision, leur champ d’impact, etc. […]

156. Le choix des moyens en l’espèce, c’est-à-dire celui de l’aviation militaire et de missiles S-24 ayant un large champ de destruction, n’était pas conforme au critère de « stricte proportionnalité » établi par la pratique de la Cour. Les requérantes affirment que le degré de force utilisé, même en légitime défense, était manifestement dispropotionné au but, quel qu’il soit, auquel les militaires tentaient de parvenir.

165. […], il est essentiel que les attaques sur des cibles mixtes combattants/civils soient menées d’une manière calculée pour limiter la probabilité de causer des dommages à des civils.

177. […], la Cour peut néanmoins, […], tirer certaines conclusions quant à la question de savoir si l’opération a été préparée et exécutée de manière à éviter ou à limiter autant que possible les dommages qui risquaient d’être infligés aux civils. ». Annexe 2.12

« 5. Le 11 mars 2000, huit garçons jouaient dans les collines de la commune de Mitrovica. Le groupe comprenait deux des fils d’Agim Behrami, Gadaf et Bekim Behrami. Vers midi, le groupe découvrit plusieurs bombes à dispersion non explosées, qui avaient été larguées par l’OTAN pendant le bombardement de 1999 ; les enfants commencèrent à jouer avec. Pensant que les bombes ne présentaient pas de danger, l’un des enfants lança l’une d’elles en l’air ; elle explosa et tua Gadaf Behrami. Bekim Behrami fut également grièvement blessé et emmené à l’hôpital de Priština (où il subit par la suite une opération de chirurgie oculaire ; il sortit le 4 avril 2000). Les rapports médicaux produits indiquent qu’il a subi deux autres opérations de l’œil (les 7 avril et 22 mai 2000) dans un hôpital de Berne (Suisse). Il n’est pas contesté que Bekim Behrami a été défiguré et est aujourd’hui aveugle.

6. Les policiers de la MINUK menèrent une enquête. Ils prirent entre autres les dépositions des garçons impliqués dans l’incident et rédigèrent un rapport initial. D’autres rapports d’enquête datés des 11, 12 et 13 mars indiquent notamment que la police de la MINUK ne pouvait pas accéder au lieu de l’accident sans l’autorisation de la KFOR, qu’un officier français de la KFOR avait admis que celle-ci avait connaissance depuis des mois de la présence d’engins non explosés à cet endroit mais que cela ne constituait pas une haute priorité, et que le site de l’explosion avait été marqué par la KFOR le lendemain de l’incident. Le rapport d’autopsie confirma que Gadaf Behrami était mort des suites de multiples blessures causées par l’explosion de la bombe. Le rapport de la police de la MINUK en date du 18 mars 2000 conclut qu’il fallait qualifier l’incident d’« homicide involontaire par imprudence »” Annexe 2.15

« 11. Les faits de la cause relèvent du même contexte que celui pris en compte par la Cour dans la décision Bankovic et autres c/ Belgique et 16 autres pays contractants. Dans cette affaire, les faits ont été résumés comme suit : […]. Le 23 avril 1999, juste après 2 heures du matin, l’un des bâtiments de la RTS de la rue Takovska fut touché par un missile tiré d’un avion de l’OTAN, qui provoqua l’effondrement de deux des quatre étages de l’immeuble et détruisit la régie finale. […].

12. Cet effondrement partiel de l’immeuble de la RTS causa la mort de seize personnes, dont les conq proches des requérants.

30. Les requérants ont invoqué devant les juridictions nationales le Protocole n°1 du 8 juin 1977 additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949, relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux. Ce protocole, ratifié par l’Italie […], contient notamment les dispositions suivantes : […]

Article 51 – Protection de la population civile


Article 57 – Précautions dans l’attaque

[…] ». Annexe 2.16

III. – Tribunal Pénal International pour l’Ex-Yougoslavie

« 522. The protection of civilians and civilian objects provided by modern international law may cease entirely or be reduced or suspended in three exceptional circumstances : (i) when civilians abuse their rights ; (ii) when, although the object of a military attack is comprised of military objectives, belligerents cannot avoid so-called collatéral damage to civilians and (iii) at least accodring to some authorities, when civilians may legitimately be the object of reprisals.


524. In the case of attacks on military objectives causing damage to civilians, international law contains a général principle prescribing that reasonable care must be taken in attacking military objectives so that civilians are not needlessly injured through carelessness. This principle … has always been applied in conjunction with the principle of proportionality, whereby any incidental (and unintentional) damage to civilians must not be out of proportion to the direct military advantage gained by the military attack. In addition, attacks, even when they are diirected against legitimate military targets, are unlawful if conducted using indiscriminate means or methods of warfare, or in such a way as to cause indiscriminate damage to civilians. […] » Annexe 2.3

« 526. [L]’une des manières de recourir à la clause Martens consisterait à tenir compte de certaines considérations comme l’ « effet cumulatif » d’attaques d’objectifs militaires causant des dommages incidents aux civils. En d’autres termes, bien que l’on puisse douter de la légalité de certaines attaques isolées d’objectifs militaires causant des dommages incidents aux civils, elles ne semblent toutefois pas au premier abord contrevenir per se aux dispositions vagues des articles 57 et 58 (ou des règles coutumières correspondantes). Cependant, lorsque les attaques se répètent et que toutes, ou la plupart, se situent dans la zone grise entre légalité indiscutable et illégalité, on pourrait être fondé à conclure que ces actes peuvent ne plus être en accord avec le droit international en raison de leur effet cumulatif. En effet, ce type de conduite militaire peut mettre excessivement en danger les vies et les biens des civils, contrairement aux exigences de l’humanité. » Annexe 2.4

« […] L’OTAN a délibérément bombardé le siège de la radio-télévision, et les personnes tuées ou blessées étaient des civils. Les questions qui se posent sont les suivantes : la station était-elle un objectif militaire légitime, et si oui, le nombre des victimes civiles a-t-il été hors de proportion avec l’avantage militaire procuré par l’attaque ? […] Si l’on admet que la station constituait un objectif légitime, le nombre de victimes civiles a été certes élevé, ce qui est regrettable, mais il ne paraît pas manifestement disproportionné. […] En admettant que le bâtiment de la RTS fût un objectif militaire légitime, il semble que l’OTAN était consciente du fait qu’une attaque contre le siège de la RTS n’interromprait guère les émissions que durant une brève période. De fait, les émissions auraient repris quelques heures après le bombardement, ce qui soulève la question du poids de l’avantage militaire obtenu par cette attaque au regard du nombre de victimes civiles. […] La question de la proportionnalité d’une attaque ne doit pas nécessairement être centrée exclusivement sur un incident précis. […] Eu égard à ces objectifs, la cible stratégique de ces attaques était le réseau de direction et commandement yougoslave. L’attaque contre le siège de la RTS doit donc être perçue comme un élément d’une attaque intégrée contre de nombreux objectifs, […]. ». Annexe 2.5

« 26. There is evidence of use of depleted uranium (DU) projectiles by NATO aircraft during the bombing campaign. There is no specific treaty ban on the use of DU projectiles. There is a developing scientific debate and concern expressed regarding the impact of the use of such projectiles and it is possible that, in future, there will be a consensus view in international legal circles that use of such projectiles violate general principles of the law applicable to use of weapons in armed conflict. No such consensus exists at present. Indeed, even in the case of nuclear warheads and other weapons of mass-destruction – those which are universally acknowledged to have the most deleterious environmental consequences – it is difficult to argue that the prohibition of their use is in all cases absolute. (Legality of Nuclear Weapons, ICJ Rep. (1996), 242). In view of the uncertain state of development of the legal standards governing this area, it should be emphasised that the use of depleted uranium or other potentially hazardous substance by any adversary to conflicts within the former Yugoslavia since 1991 has not formed the basis of any charge laid by the Prosecutor. It is acknowledged that the underlying principles of the law of armed conflict such as proportionality are applicable also in this context; however, it is the committee’s view that analysis undertaken above (paras. 14-25) with regard to environmental damage would apply, mutatis mutandis, to the use of depleted uranium projectiles by NATO. It is therefore the opinion of the committee, based on information available at present, that the OTP should not commence an investigation into use of depleted uranium projectiles by NATO.


28. In brief, in combat military commanders are required: a) to direct their operations against military objectives, and b) when directing their operations against military objectives, to ensure that the losses to the civilian population and the damage to civilian property are not disproportionate to the concrete and direct military advantage anticipated. Attacks which are not directed against military objectives (particularly attacks directed against the civilian population) and attacks which cause disproportionate civilian casualties or civilian property damage may constitute the actus reus for the offence of unlawful attack under Article 3 of the ICTY Statute. The mens rea for the offence is intention or recklessness, not simple negligence. In determining whether or not the mens rea requirement has been met, it should be borne in mind that commanders deciding on an attack have duties:

a) to do everything practicable to verify that the objectives to be attacked are military objectives,

b) to take all practicable precautions in the choice of methods and means of warfare with a view to avoiding or, in any event to minimizing incidental civilian casualties or civilian property damage, and

c) to refrain from launching attacks which may be expected to cause disproportionate civilian casualties or civilian property damage.


48. The main problem with the principle of proportionality is not whether or not it exists but what it means and how it is to be applied. It is relatively simple to state that there must be an acceptable relation between the legitimate destructive effect and undesirable collateral effects. For example, bombing a refugee camp is obviously prohibited if its only military significance is that people in the camp are knitting socks for soldiers. Conversely, an air strike on an ammunition dump should not be prohibited merely because a farmer is plowing a field in the area. Unfortunately, most applications of the principle of proportionality are not quite so clear cut. It is much easier to formulate the principle of proportionality in general terms than it is to apply it to a particular set of circumstances because the comparison is often between unlike quantities and values. One cannot easily assess the value of innocent human lives as opposed to capturing a particular military objective.

49. The questions which remain unresolved once one decides to apply the principle of proportionality include the following:

a) What are the relative values to be assigned to the military advantage gained and the injury to non-combatants and or the damage to civilian objects?

b) What do you include or exclude in totaling your sums?

c) What is the standard of measurement in time or space? and

d) To what extent is a military commander obligated to expose his own forces to danger in order to limit civilian casualties or damage to civilian objects?

50. The answers to these questions are not simple. It may be necessary to resolve them on a case by case basis, and the answers may differ depending on the background and values of the decision maker. It is unlikely that a human rights lawyer and an experienced combat commander would assign the same relative values to military advantage and to injury to noncombatants. Further, it is unlikely that military commanders with different doctrinal backgrounds and differing degrees of combat experience or national military histories would always agree in close cases. It is suggested that the determination of relative values must be that of the « reasonable military commander ». Although there will be room for argument in close cases, there will be many cases where reasonable military commanders will agree that the injury to noncombatants or the damage to civilian objects was clearly disproportionate to the military advantage gained.

51. Much of the material submitted to the OTP consisted of reports that civilians had been killed, often inviting the conclusion to be drawn that crimes had therefore been committed. Collateral casualties to civilians and collateral damage to civilian objects can occur for a variety of reasons. Despite an obligation to avoid locating military objectives within or near densely populated areas, to remove civilians from the vicinity of military objectives, and to protect their civilians from the dangers of military operations, very little prevention may be feasible in many cases. Today’s technological society has given rise to many dual use facilities and resources. City planners rarely pay heed to the possibility of future warfare. Military objectives are often located in densely populated areas and fighting occasionally occurs in such areas. Civilians present within or near military objectives must, however, be taken into account in the proportionality equation even if a party to the conflict has failed to exercise its obligation to remove them.

52. In the Kupreskic Judgment (Case No: IT-95-16-T 14 Jan 2000) the Trial Chamber addressed the issue of proportionality as follows: [voir le §526 de l’arrêt Kupreskic supra]. This formulation in Kupreskic can be regarded as a progressive statement of the applicable law with regard to the obligation to protect civilians. Its practical import, however, is somewhat ambiguous and its application far from clear. It is the committee’s view that where individual (and legitimate) attacks on military objectives are concerned, the mere cumulation of such instances, all of which are deemed to have been lawful, cannot ipso facto be said to amount to a crime. The committee understands the above formulation, instead, to refer to an overall assessment of the totality of civilian victims as against the goals of the military campaign.

54. During the bombing campaign, NATO aircraft flew 38,400 sorties, including 10,484 strike sorties. During these sorties, 23, 614 air munitions were released (figures from NATO). As indicated in the preceding paragraph, it appears that approximately 500 civilians were killed during the campaign. These figures do not indicate that NATO may have conducted a campaign aimed at causing substantial civilian casualties either directly or incidentally. » Annexe 2.6

« 426. Individually, a person shall be considered to be a civilian for as long as there is a doubt to his or her status. As a group, the civilian population shall never be attacked as such. Additionally, customary international law obliges parties to the conflict to distinguish at all times between the civilian population and combatants, and obliges them not to attack a military objective if the attack is likely to cause civilian casualties or damage which would be excessive in relation to the military advantage anticipated. » Annexe 2.7

«58. One type of indiscriminate attack violates the principle of proportionality. The practical application of the principle of distinction requires those who plan or launch an attack will take all feasible precautions to verify that the objectives attacked are neither civilians nor civilian objects, so as to spare civilians as much as possible. Once the military character of a target has been ascertained, commanders must consider whether striking this target is ‘expected to cause incidental loss of life, injury to civilians, damage to civilian objectives or a combinaison thereof, which would be excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated’. If such casualties are expected to result, the attack sould not be pursued. The basic obligation to spare civilians and civilian objects as much as possible must guide the attacking party when considering th proportionality of an attack.  In determining whether an attack was proportionate it is necessary to examine whether a reasonable well-informed person in the circumstances of the actual perpetrator, making reasonable use of the information available to him or her, could have expected excessive civilian casualties result from the attack.

59. To establish the mens rea of a disproportionate attack the Prosecution must prove, instead of the above-mentioned mens rea requirement, that the attack was launched wilfully and in knowledge of circumstances giving rise to the expectation of excessive civilian casusalties.

60. The Trail Chamber considers that certain apparently disproportionate attacks may give rise to the inference that civilians were actually the object of attack. This is to be determined on a case-by-case basis in light of the available évidence. » Annexe 2.9

« […] Although the number of soldiers présent at the game was significant, an attack on a crowd of approximately 200 people, including numerous children, would clearly be expected to cause incidental loss of life and injuries to civilians excessive in relation to the direct and concrete military advantage anticipated […] » Annexe 2.10

IV. – Cour suprême d’Israël

« 41. The principle of proportionality is a general principle in law. It is part of our legal conceptualization of human rights […]. It is an important component of customary international law […].

42. The principle of proportionality is a substantial part of international law regarding armed conflict (compare §51(5)(b) and 57 of The First Protocol). That law is of customary character. The principle of proportionality arises when the military operation is directed toward combatants and military objectives, or against civilians at such time as they are taking a direct part in hostilities, yet civilians are also harmed. The rule is that the harm to innocent civilians caused by collateral damage during combat operations must be proportionate might be harmed due to their presence inside of a military target, such as civilians working in an army base; civilians might be harmed when they live or work in, or pass by, military targets; at times, due to a mistake, civilians are harmed even if they are far from military targets; at times civilians are forced to serve as « human shields » from attack upon a military target, and they are harmed as a result. In all those situations, and in other similar ones, the rule is that the harm to the innocent civilians must fulfill, inter alia, the requirements of the principle of proportionality.

43. The principle of proportionality applies in every case in which civilians are harmed at such time as they are not taking a direct part in hostilities. Judge Higgins pointed that out in the Legality of Nuclear Weapons case:

« The principle of proportionality, even if finding no specific mention, is reflected in many provisions of Additional Protocol I to the Geneva Conventions of 1949. Thus even a legitimate target may not be attacked if the collateral civilian casualties would be disproportionate to the specific military gain from the attack ».

A manifestation of this customary principle can be found in The First Protocol, pursuant to which indiscriminate attacks are forbidden § 51(4)). The First Protocol further determines (§51(5)):

Among others, the following types of attacks are to be considered as indiscriminate:

(a) …

(b) An attack which may be expected to cause incidental loss of civilian life, injury to civilians, damage to civilian objects, or a combination thereof, which would be excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated.

44. focuses primarily upon what our constitutional law calls proportionality « stricto senso », that is, the requirement that there be a proper proportionate relationship between the military objective and the civilian damage. However, the laws of armed conflict include additional components, which are also an integral part of the theoretical principle of proportionality in the wider sense. The possibility of concentrating that law into the legal category to which it belongs, while formulating a comprehensive doctrine of proportionality, as is common in the internal law of many states, should be considered. That cannot be examined in the framework of the petition before us. We shall concentrate upon the aspect of proportionality which is accepted, without exception, as relevant to the subject under discussion.

45. The proportionality test determines that attack upon innocent civilians is not permitted if the collateral damage caused to them is not proportionate to the military advantage (in protecting combatants and civilians). In other words, attack is proportionate if the benefit stemming from the attainment of the proper military objective is proportionate to the damage caused to innocent civilians harmed by it. That is a values based test. It is based upon a balancing between conflicting values and interests (see Beit Sourik, at p. 850; HCJ 7052/03 Adalah – The Legal Center Arab Minority Rights in Israel (unpublished, paragraph 74 of my judgment, hereinafter Adalah). It is accepted in the national law of various countries. It constitutes a central normative test for examining the activity of the government in general, and of the military specifically, in Israel. In one case I stated:

« Basically, this subtest carries on its shoulders the constitutional view that the ends do not justify the means. It is a manifestation of the idea that there is a barrier of values which democracy cannot surpass, even if the purpose whose attainment is being attempted is worthy » (HCJ 8276/05 Adalah – The Legal Center for Arab Minority Rights in Israel v. The Minister of Defense (unpublished, paragraph 30 of my judgment).

As we have seen, this requirement of proportionality is employed in customary international law regarding protection of civilians (as well as §51(2)(III) of The First Protocol, which constitutes customary law). When the damage to innocent civilians is not proportionate to the benefit of the attacking army, the attack is disproportionate and forbidden.

46. That aspect of proportionality is not required regarding harm to a combatant, or to a civilian taking a direct part in the hostilities at such time as the harm is caused. Indeed, a civilian taking part in hostilities is endangering his life, and he might – like a combatant – be the objective of a fatal attack. That killing is permitted. However, that proportionality is required in any case in which an innocent civilian is harmed. Thus, the requirements of proportionality stricto senso must be fulfilled in a case in which the harm to the terrorist carries with it collateral damage caused to nearby innocent civilians. The proportionality rule applies in regards to harm to those innocent civilians (see § 51(5)(b) of The First Protocol). The rule is that combatants and terrorists are not to be harmed if the damage expected to be caused to nearby innocent civilians is not proportionate to the military advantage in harming the combatants and terrorists Performing that balance is difficult. Here as well, one must proceed case by case, while narrowing the area of disagreement. Take the usual case of a combatant, or of a terrorist sniper shooting at soldiers or civilians from his porch. Shooting at him is proportionate even if as a result, an innocent civilian neighbor or passerby is harmed. That is not the case if the building is bombed from the air and scores of its residents and passersby are harmed. The hard cases are those which are in the space between the extreme examples. There, a meticulous examination of every case is required; it is required that the military advantage be direct and anticipated (see §57(2)(iii) of The First Protocol). Indeed, in international law, as in internal law, the ends do not justify the means. The state’s power is not unlimited. Not all of the means are permitted. The Inter-American Court of Human Rights pointed that out, stating:

« [R]egardless of the seriousness of certain actions and the culpability of the perpetrators of certain crimes, the power of the state is not unlimited, nor may the state resort to any means to attain its ends » (Velasquez Rodriguez v. Honduras, I/A Court H.R. (Ser. C.), No 4, 1, para. 154 (1988)).

However, when hostilities occur, losses are caused. The state’s duty to protect the lives of its soldiers and civilians must be balanced against its duty to protect the lives of innocent civilians harmed during attacks on terrorists. That balancing is difficult when it regards human life. It raises moral and ethical problems. Despite the difficulty of that balancing, there’s no choice but to perform it. » Annexe 2.13

V. – Commission des réclamations Erythrée – Ethiopie

 «95.  The provisions of Geneva Protocol I cited by the Parties represent the best and most recent efforts of the international community to state the law on the protection of the civilian population against the effects of hostilities. The Commission believes that those provisions reflect a generally shared view that some of the practices of the Second World War, such as target area bombing of cities, should be outlawed for the future, and the Commission considers them to express customary international humanitarian law. Those provisions may be summarized as follows: they emphasize the importance of distinguishing between civilians and combatants and between civilian objects and military objectives; they prohibit targeting civilians or civilian objects; they prohibit indiscriminate attacks, including attacks that may be expected to produce civilian losses that would be disproportionate to the anticipated military advantage; and they require both attacker and defender to take all feasible precautions to those ends.


 97. All of these casualties and losses were regrettable and tragic consequences of the war, but they do not in themselves establish liability for this claim under international law. After careful consideration of all the evidence, including the testimony at the hearing by the military expert presented by Eritrea and by a senior Ethiopian Air Force officer, the Commission concludes that Eritrea has not proved its claim that Ethiopia’s aerial bombing was indiscriminate or was disproportionate in that it would be expected to cause civilian losses which, in the words of Article 51 of Geneva Protocol I, “would be excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated.” Consequently, Claim 26, except for that part relating to the Harsile water reservoir, fails for lack of proof.» Annexe 2.14

 « The prohibition against targeting the civilian population does not exclude the possibility of legitimate civilian casualties incidental to an attack aimed at military targets.However, such casualties must not be disproportionate to the concrete and direct military advantage anticipated before the attack.In particular, indiscriminate attacks, that is attacks which affect civilians or civilian objects and military objects without distinction, may also be qualified as direct attacks on civilians.In this regard, a direct attack against civilians can be inferred from the indiscriminate character of the weapon used. » Annexe 2.17

VI. – Rapport Goldstone

 «435. Troisièmement, la Mission s’est attachée à déterminer si les attaques dirigées contre les postes de police pourraient être justifiées par le fait que des membres de groupes armés palestiniens se seraient trouvés au nombre des policiers. La question deviendrait alors une question de proportionnalité. Le principe de proportionnalité est consacré dans le Protocole additionnel I, qui interdit de lancer des attaques «dont on peut attendre qu’elles causent incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux populations civiles, des dommages aux biens de caractère civil, ou une combinaison de ces pertes et dommages, qui seraient excessifs par rapport à l’avantage militaire concret et direct attendu.

[…]437. À la lumière des faits dont elle dispose, la Mission juge que le meurtre délibéré de 99 membres de la police au quartier général et dans trois postes de police au cours des premières minutes des opérations militaires alors que les victimes se livraient à des tâches de caractère civil à l’intérieur de bâtiments de la police civile constitue une attaque qui n’a pas tendu à établir une proportionnalité acceptable entre l’avantage militaire direct attendu (tuer les policiers qui pouvaient appartenir à des groupes armés palestiniens) et les pertes en vies humaines parmi la population civile (les autres policiers tués et les membres du public qui, inévitablement, se trouveraient dans les bâtiments attaqués et/ou à proximité). Les attaques contre le quartier général de la police d’Arafat ville, le poste de police de la rue Abbas, le poste de police du quartier al-Tuffah et le poste de police judiciaire de Deir alBalah ont constitué des attaques disproportionnées en violation du droit international humanitaire coutumier.

593. Même en admettant la position du Gouvernement israélien concernant la position des groupes armés palestiniens, la Mission conclut qu’étant donné le risque considérable que l’utilisation de munitions au phosphore blanc pouvait représenter pour plusieurs centaines de civils et pour les biens de caractère civil, l’avantage attendu de l’utilisation de phosphore blanc pour mettre les chars des forces armées israéliennes à l’abri de tirs antichars des groupes armés adverses ne pouvait pas être considéré comme proportionnel.

693. La Mission considère qu’il faut essentiellement, en l’occurrence, analyser deux questions: la proportionnalité par rapport à l’avantage militaire attendu et le choix des armes utilisées.

694. L’analyse du Comité chargé d’examiner la campagne de bombardement de l’OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie en 1998 contient un exposé détaillé des difficultés qu’il y a à évaluer l’avantage militaire. Selon ce comité, il faut notamment pour cela s’interroger sur les points suivants:

a) Quelles sont les valeurs relatives devant être assignées à l’avantage militaire obtenu, d’une part, et aux pertes causées parmi les non-combattants ou les dommages causés aux objets de caractère civil, de l’autre?

b) Quels sont les éléments à inclure ou à exclure dans le calcul de l’ensemble de ces éléments?

c) Quelle est la norme de mesure dans le temps et l’espace? et

d) Dans quelle mesure un chef militaire a-t-il l’obligation d’exposer ses forces à un danger pour limiter les pertes parmi la population civile ou les dommages causés à des biens de caractère civil?

695. Dans son rapport, le Comité fait également observer ce qui suit: Les réponses à ces questions ne sont pas simples. Il pourra être nécessaire de les régler au cas par cas, et les réponses pourront varier selon l’expérience et les convictions de la personne appelée à décider. Il est peu probable qu’un juriste spécialisé dans les droits de l’homme et un chef militaire ayant l’expérience du combat assigneraient les mêmes valeurs relatives à l’avantage militaire et aux pertes causées parmi les non-combattants. Il est peu probable aussi que des chefs militaires ayant reçu une formation théorique différente, et ayant une expérience différente du combat ou appartenant à des pays dont l’histoire militaire est différente seraient toujours d’accord dans les cas limites. Il semble par conséquent que le critère à appliquer pour la détermination des valeurs relatives doive être celui du «chef militaire raisonnable». Si les cas limites pourront toujours prêter à discussion, il arrivera souvent que des chefs militaires raisonnables conviendront que les pertes causées parmi les non-combattants ou les dommages causés à des biens de caractère civil ont été manifestement disproportionnées par rapport à l’avantage militaire obtenu.

696. Jugeant ces considérations applicables en l’espèce, la Mission a dégagé les conclusions suivantes:

a) L’avantage militaire visé consistait à faire cesser les tirs d’obus de mortier qui auraient mis en danger les forces armées israéliennes;

b) Même s’il se trouvait à proximité de la rue al-Fakhura des personnes qui tiraient des obus de mortier, l’avantage militaire devait être évalué en pesant, d’une part, les probabilités de succès de la riposte, c’est-à-dire l’élimination des personnes visées, et le risque que représentait le fait de diriger le tir entre une rue pleine de civils très proche d’un abri où avaient cherché refuge 1 368 civils, ce dont les autorités israéliennes avaient été informées, de l’autre.

 697. La Mission est consciente que, dans certains cas, toutes les armées se heurtent à des dilemmes extrêmement réels dans leurs évaluations de la proportionnalité. Cependant, elle ne considère pas que tel soit le cas en l’espèce.

701. À la lumière des faits qu’elle a établis, la Mission considère qu’il y a eu violation:

De l’alinéa a ii et iii du paragraphe 2 de l’article 57 du Protocole additionnel I, comme indiqué ci-dessus;

704. Selon le Gouvernement israélien, les règles d’engagement auxquelles étaient astreintes les forces armées israéliennes pour les opérations menées dans la bande de Gaza mettaient en avant le principe de distinction, parmi quatre «principes directeurs applicables solidairement: nécessité militaire, distinction, proportionnalité et humanité». Les autorités israéliennes donnent la définition suivante du principe de distinction: «Les frappes doivent être dirigées exclusivement contre des objectifs militaires et des combattants. Il est rigoureusement interdit de diriger intentionnellement une frappe contre des civils ou des biens de caractère civil (une telle frappe ne devant pas être confondue avec les dommages collatéraux compatibles avec le principe de proportionnalité) ». Annexe 2.18